Перспективы налоговой реформы

5 апреля 2005 года в Госдуме состоялись парламентские слушания "Налоговая реформа: состояние и перспективы". Представители Парламента и Правительства РФ сделали очередную попытку совершенствования налогового законодательства. Им удалось выработать общие подходы к решению актуальных проблем формирования налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности. // И.Е. Смирнов, Издательская группа "БДЦ-пресс". Методический журнал «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», № 5/2005

Налоговая реформа должна носить комплексный, всеобъемлющий характер. Исходя из этого участники слушаний обозначили четыре основные задачи на период 2005 - 2007 годов.

1. В ходе реформы следует определить оптимальную нагрузку на налогоплательщиков с учетом отраслевых и региональных особенностей их деятельности и завершить реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы.

В Парламенте и Правительстве РФ полагают, что ускорение темпов экономического роста недостижимо без дальнейшего снижения доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства. Ведь предельная производительность ресурсов в государственном секторе в настоящее время ниже, чем в частном. Налоги являются важнейшим инструментом перераспределения общественного богатства, а, следовательно, задача по снижению доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством (или при его участии), невыполнима без сокращения налоговых изъятий. Иными словами, речь должна идти о дальнейшем снижении налоговой нагрузки на экономику. Однако для того чтобы снижение налоговой нагрузки не привело к дефициту государственных финансовых ресурсов и как следствие к снижению эффективности осуществления государством своих функций, ослабление налоговой нагрузки должно проходить только при условии, что темпы роста бюджетных расходов будут ниже, чем темпы экономического роста. Налоговая нагрузка на обрабатывающие отрасли и сферу услуг должна снижаться более высокими темпами, чем на сырьевые отрасли.

2. В самое ближайшее время необходимо провести разработку эффективной системы взимания отдельных налогов. При этом следует обратить внимание на систему (правила) уплаты каждого из них. От определения объекта налогообложения, налоговой базы, ставки, порядка исчисления и уплаты каждого налога во многом зависит степень учета интересов налогоплательщиков.

Далеко не всегда, определяя во второй части НК РФ те или иные элементы налогообложения, законодатель руководствовался интересами налогоплательщиков. Побудительным мотивом для установления правил исчисления и уплаты налогов часто являлись потребности бюджетов всех уровней в финансовых ресурсах. Поэтому, например, множество норм НК РФ воспроизводят систему "кредитования государства налогоплательщиком", а налоговый период часто составляет один месяц. При формировании элементов налогообложения экономические интересы налогоплательщиков должны учитываться в не меньшей степени, чем государства.

3. Как отмечено на парламентских слушаниях, особая роль в совершенствовании системы налогообложения отводится реформе налогового контроля. В силу специфики налоговых отношений их реализация требует наличия специального вида государственного контроля - налогового. Только такой контроль, осуществляемый эффективно и на постоянной основе, способен обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства всеми участниками налоговых правоотношений. Однако повышение эффективности налогового контроля не означает его ужесточения. Увеличение контрольных мероприятий специализированных государственных органов, равно как и усложнение форм учета и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, далеко не всегда способствуют повышению эффективности налогового контроля. В то же время такие меры увеличивают административную и финансовую нагрузку как на налоговые органы, так и на налогоплательщиков. Более того, увеличение административного бремени может стать причиной ухода налогоплательщиков из легального бизнеса в "теневой".

Реформирование налоговой системы должно сопровождаться улучшением контрольных функций специализированных органов, сведением к необходимому минимуму мер текущего налогового контроля за деятельностью налогоплательщиков, сосредоточением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах, исключением возможного дублирования контрольных полномочий различными государственными органами. Упрощение налогового контроля может быть достигнуто только в условиях создания более простой и понятной налоговой системы.

В целях повышения эффективности деятельности органов налогового контроля необходимо освободить эти органы от выполнения несвойственных им функций. В частности, речь должна идти об освобождении налоговых органов от исполнения функций фискальных агентов, отвечающих за доходы государства, а также от функций лицензирующих органов, выдающих разрешение на осуществление той или иной деятельности. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости сохранения за налоговыми органами функций валютного контроля и оценить целесообразность выполнения ими обязанностей контроля за кассовыми операциями.

4. Законодательство о налогах и сборах может стать эффективным только при наличии возможности привлекать к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений. Налоговая ответственность ограничивается привлечением к ответственности лиц за налоговые правонарушения. Для эффективного воздействия на поведение налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений необходимо пересмотреть всю систему юридической ответственности в налоговой сфере, включая уголовное и административное преследование. Необходимо разработать систему юридической ответственности должностных лиц налоговых органов за принимаемые ими решения.

Система налогообложения должна учитывать инфляцию. В связи с этим было отмечено, что при налогообложении доходов физических лиц несколько налоговых вычетов зафиксированы в НК РФ в абсолютных показателях. Поэтому в ближайшие годы необходимо осуществить постепенное увеличение с учетом инфляции вычетов на образование и здравоохранение (в т.ч. медицинское страхование).

При доработке первой части НК РФ необходимо:
- упорядочение процесса проведения выездных проверок при ограничении сроков их проведения, а также процедур проведения камеральных проверок (в частности, исключить возможность истребования у налогоплательщика неограниченного количества документов);
- законодательное закрепление правовых последствий проведения повторных налоговых проверок как меры, направленной на выявление нарушения законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля;
- совершенствование системы налоговой ответственности, более четкое распределение функций между налоговыми органами и судами по привлечению к ответственности.

Любые изменения первой части НК РФ не должны затрагивать базовые принципы регламентации налоговых правоотношений:
- презумпцию невиновности налогоплательщиков;
- исключительно судебную процедуру привлечения к налоговой ответственности налогоплательщиков;
- приоритет интересов налогоплательщиков при наличии неустранимых сомнений и противоречий актов законодательства о налогах и сборах.

В рекомендациях слушаний предложено рассмотреть вопрос о внесении изменений в административную и уголовную ответственность должностных лиц органов налогового контроля за злоупотребления своими властными полномочиями.

Многие задачи по реформированию системы налогового контроля можно решить без внесения каких-то кардинальных изменений в законодательство. Однако федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, должны разработать соответствующую методологию проведения контрольных мероприятий, исключающую неоправданно высокие расходы государства на финансирование деятельности налоговых и таможенных органов, а также минимизирующую административные издержки налогоплательщика, связанные с выполнением им требований налоговых и таможенных органов.

В числе мер по совершенствованию мероприятий налогового контроля следует рассмотреть вопрос об упрощении существующей системы налоговой отчетности, об исключении из правоприменительной практики неоправданного расширения полномочий контролирующих органов в рамках проводимых ими камеральных проверок.

Повышение эффективности работы контролирующих органов должно сопровождаться повышением ответственности налоговых и таможенных органов за принимаемые ими решения. Внедрение в налоговую сферу практики компенсации ущерба налогоплательщикам, причиненного незаконными действиями или решениями контролирующих органов, безусловно, повысит ответственность государственных органов.

Одной из серьезных проблем, которые мешают созданию эффективной системы налогового контроля, является проблема постепенной трансформации функций налоговых органов из контрольных в фискальные. При формулировании задач, стоящих перед налоговыми органами, происходит подмена задачи по контролю за правильностью соблюдения законодательства о налогах и сборах задачей по обеспечению поступлений финансовых средств в бюджет в определенном объеме. Хотя налоговый орган как финансовый контролер должен быть дистанцирован от решения задач по наполнению бюджета финансовыми ресурсами. Поэтому при реформировании системы налогового контроля необходимо пересмотреть фактически сложившийся статус налоговых органов как фискальных, ответственных за сбор налогов, и прекратить плановые задания ФНС РФ по сбору налогов. Критериями оценки эффективности контрольной работы налоговых органов должно быть количество:
- налогоплательщиков, охваченных выездными проверками;
- вынесенных по итогам проверок (и не отмененных впоследствии в судах) решений налоговых органов.

Для повышения эффективности контрольных мероприятий и борьбы с налоговыми правонарушениями необходимо эффективное информационное взаимодействие ФНС РФ, ГТК РФ и МВД РФ.

В своих рекомендациях Парламенту и Правительству РФ участники слушаний отметили, что взимаемый в настоящее время налог на прибыль должен выполнять не только фискальную, но и регулирующую функцию. Дальнейшее снижение налоговой ставки сегодня невозможно. Однако для хозяйствующих субъектов, осуществляющих значимые для государства и общества виды деятельности, необходимо разработать меры налогового стимулирования. Именно поэтому целесообразно в рамках главы 25 НК РФ разработать меры, направленные на стимулирование инвестиционной активности организаций.

Для стимулирования инновационной активности нужно изменить порядок отнесения на расходы в целях расчета облагаемой базы по налогу на прибыль затрат на осуществление НИОКР. В связи с этим предложены следующие меры:
- сократить сроки, в течение которых расходы на НИОКР включаются в состав прочих расходов в целях налога на прибыль (возможно установление общего порядка);
- включить в состав прочих расходов весь объем расходов на НИОКР, которые не привели к положительному результату.

Кроме того, в интересах стимулирования инвестиционной деятельности предприятий будет изменен порядок переноса на будущее убытков, учитываемых при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций.

Реформирование системы начисления и уплаты налога на добавленную стоимость (далее - НДС), по мнению участников парламентских слушаний, должно осуществляться с учетом международного опыта, в том числе - Европейского Союза. Целями реформы должны стать:
- снижение издержек налогоплательщика по исполнению налогового законодательства;
- отказ от принципа "кредитования налогоплательщиком государства";
- снижение административных затрат на проведение контрольных мероприятий.

В рамках продолжающейся реформы начисления и уплаты НДС следует провести несколько серьезных мероприятий.

1. Необходимо осуществить переход к методу начисления. Это предполагает включение в налоговую базу стоимости реализованных товаров (работ, услуг) с момента их отгрузки, а также включение в состав налоговых вычетов тех налогов, которые начислены контрагентам налогоплательщиков по приобретаемым товарам (работам, услугам). Обязательным условием перехода на метод начисления является повышение эффективности работы налоговых органов по контролю за выставлением счетов-фактур.

2. Следует усовершенствовать систему применения нулевой ставки НДС по экспортным поставкам и последующего возмещения НДС. Основанием для применения нулевой ставки должен стать факт вывоза товаров в режиме экспорта, а для применения налогового вычета - подтверждение факта получения счета-фактуры от поставщиков товара (работ, услуг), используемого при производстве или приобретении экспортируемого товара. Совершенствование порядка декларирования оборота по нулевой ставке и последующего возмещения НДС по экспортным поставкам должно проводиться по следующим направлениям:
- оптимизация перечня документов, обосновывающих нулевую ставку НДС;
- сокращение перечня документов, обосновывающих право на налоговый вычет;
- кардинальное изменение порядка применения вычета, предполагающего декларирование оборота по нулевой ставке в составе общей декларации, и отказ от специальной декларации.

3. Целесообразно ликвидировать налогообложение авансовых платежей. Причем надо исключить из налоговой базы по НДС любые полученные авансовые платежи (как в счет экспортных поставок, так и в счет поставок на внутренний рынок).

4. Важно обеспечить ускорение применения налогового вычета по капитальному строительству. Необходимо реформировать систему применения налогового вычета по материальным затратам, используемым при капитальном строительстве. Налогоплательщик должен получить право применять налоговый вычет по НДС при осуществлении капитального строительства в том периоде, в котором были произведены и оплачены затраты капитального характера, не дожидаясь ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию.

Министр финансов РФ А.Л. Кудрин сказал, что сейчас многими обсуждается снижение ставки НДС до 13%. Но Правительство РФ пока воздерживается от какого-либо снижения ставки НДС. Переход к ставке НДС 16% возможен только в перспективе.

Сегодня же еще рано вводить единую ставку НДС, тем более на уровне 16%. Для ряда отраслей это обернется повышением налоговой нагрузки. К тому же необходимо обеспечивать стабильные доходы бюджетов, прежде всего федерального.

А.Л. Кудрин также сказал, что в последние годы, снижая налоги, увеличивалась зависимость налоговых доходов в бюджеты всех уровней от высоких цен на нефть. Ведь снижение основной ставки НДС с 20 до 18% сократило его поступления в бюджет. А этот налог в меньшей степени зависит от цен на нефть. На практике произошло увеличение поступлений в бюджет ресурсных платежей. Поэтому зависимость бюджета от высоких цен на нефть стала выше. Чтобы снизить эту зависимость, создан Стабилизационный фонд. Он формируется за счет двух видов платежей - от НДПИ и экспертной пошлины на нефть (сверх 20 долларов за баррель). Фонд гарантирует расходы бюджета и его независимость от цен на нефть.

Таким образом, в среднесрочной перспективе мы не очень зависим от риска резкого снижения цен на нефть. В первую очередь на этом базируется желание увеличить использование тех доходов, которые поступают в Стабилизационный фонд на цели увеличения непроцентных расходов.

Тем не менее, считает министр, нам нужно совершенствовать сбор НДС. В связи с этим в том пакете мероприятий, которые представило Правительство РФ на следующий год и на три ближайших года, предлагается с 2006 года перейти к возмещению НДС по капитальным вложениям. Сейчас прорабатывается вопрос о ежемесячном возмещении. С 2007 года предполагается возмещать экспортный НДС в уведомительном порядке.

В НК РФ уже есть главы о налоге на имущество организаций и земельном налоге. В 2005 году предстоит принять еще две главы: о налоге на наследование и дарение и на имущество физических лиц.

Необходимо пересмотреть принципы оценки имущества физических лиц для целей налогообложения. Постепенный переход на его рыночную оценку должен осуществляться с одновременным снижением максимальной налоговой ставки.

Основной проблемой внедрения новой системы налогообложения имущества физических лиц на протяжении нескольких лет является отсутствие методики оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Внесение проекта новой главы НК РФ о налоге на имущество физических лиц не представляется возможным ранее завершения работы по определению методики оценки имущества.

Одной из наиболее серьезных проблем современного порядка налогообложения имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, являются значительные административные издержки, большую часть которых несет федеральный бюджет. В то же время налог, о котором идет речь, пока не стал серьезным доходным источником местных бюджетов. Участники слушаний пришли к выводу, что реформа налога на наследование и дарение должна создать механизм взимания налога, позволяющий минимизировать расходы на его сбор с одновременным повышением доходности этого налога. Подобная задача может быть решена путем сокращения имущества, сделки с которым подлежат налогообложению налогом на наследование и дарение, с одновременным повышением эффективности налогообложения тех операций, которые по-прежнему будут облагаться данным налогом. По мере развития института права собственности граждан и государственной системы регистрации прав на имущество, перечень имущества, сделки с которым следует облагать налогом, будет расширяться.

Дальнейшее реформирование системы имущественных налогов должно сопровождаться сближением системы налогообложения организаций и физических лиц с переходом в перспективе к налогообложению недвижимости. Вместе с тем следует отметить, что налог на недвижимость может быть принят только в том случае, если исполнительные органы власти получат возможность не только вести учет объектов недвижимости, но также обеспечат возможность проведения эффективной оценки объектов недвижимости с помощью соответствующей методики. Необходимо законодательное закрепление процедуры осуществления оценки недвижимости и порядка учета всех объектов недвижимости. До этого обсуждать какую-либо возможность введения на территории России налога на недвижимость просто бесперспективно.

В 2005 - 2006 годах планируется завершение формирования второй части НК РФ. Несогласованность норм первой и второй частей Налогового кодекса, как и отдельных глав второй части между собой, существенно усложняют правоприменительную практику. В связи с этим представляется необходимым после принятия всех глав НК РФ провести систематизацию всех его статей. Только после этого можно будет считать, что кодификация налогового законодательства в России состоялась.