Помимо этого, на федеральном уровне следует рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, – рекомендаций такого уровня детализации, который позволит рассчитывать объемы бюджетных расходов на выполнение таких стандартов.

Сроки зависят от кадров

Вторая проблема касается сроков проведения реформы и ее кадрового обеспечения. На сегодняшний день Правительство РФ не внесло в Госдуму законодательную инициативу о продлении переходного периода реализации Закона № 83-ФЗ, а также не представило мониторинг хода реализации этого закона в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Большое количество городских и сельских поселений обладают ограниченными кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами для реализации реформы. Это сдерживает реализацию реформы.

Однако необходимо учитывать, что большое количество городских и сельских поселений обладают ограниченными кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами для реализации реформы. В частности, для аргументированного выбора типа учреждений, действующих в различных отраслях экономики и социальной сферы, требуется наличие квалифицированных специалистов, владеющих правовыми, экономическими и профессиональными знаниями в соответствующих сферах. Такими специалистами многие муниципалитеты не обладают.

Поэтому Правительству РФ следует осуществлять мониторинг реализации Закона № 83-ФЗ органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и в случае необходимости проработать вопрос о продлении срока переходного периода на местном уровне. Кроме того, нужно рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи по проведению реформы муниципальных учреждений и разработке необходимых муниципальных правовых актов.

Федеральные органы власти и субъекты РФ также должны содействовать органам местного самоуправления: например, направить средства федерального и региональных бюджетов на профессиональную переподготовку или повышение квалификации специалистов, обеспечивающих проведение реформы. В первую очередь речь здесь идет о руководителях бюджетных и автономных учреждений.

Часть полномочий вернуть депутатам

Третья проблема возникла в связи с разграничением некоторых полномочий между депутатами городской думы (земского собрания) и местной администрацией. Нормы Закона № 83-ФЗ предусматривают, что решение о создании, реорганизации и ликвидации, а также изменении типа муниципального автономного, бюджетного, казенного учреждения принимается в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. К ее компетенции также отнесено определение порядка утверждения уставов подведомственных учреждений и внесения в них изменений. Чтобы устранить правовые коллизии, Закон № 83-ФЗ одновременно внес изменения в норму п. 6 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ[1]. В соответствии с ней полномочия по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений были изъяты из исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (то есть городской думы, земского собрания). Таким образом, правовое регулирование этих вопросов осуществляет местная администрация.

Вместе с тем необходимо учитывать, что в большинстве муниципальных образований организационно-технические мероприятия по созданию муниципальных организаций, как правило, проводит единственный орган местного самоуправления – администрация. Получается, что правовое регулирование указанных вопросов она осуществляет в отношении собственной деятельности, а представительные органы муниципальных образований, исключенные из данного процесса, не могут регламентировать его своими актами. Такое разграничение компетенции нельзя признать полностью обоснованным, поскольку оно не позволяет обеспечить баланс полномочий различных органов и необходимую «прозрачность» при регулировании упомянутых вопросов.

Отраслевое законодательство, регламентирующее предоставление учреждениями услуг на платной основе, содержит лишь общие указания. Конкретные перечни таких услуг не определены ни одним нормативным правовым актом РФ.

В связи с этим установление порядка создания, реорганизации, упразднения, изменения типов всех муниципальных учреждений, определение их перечня в муниципальных образованиях следует вернуть в сферу компетенции представительных органов муниципальных образований, а на местные администрации возложить только принятие индивидуальных правовых актов по данным вопросам и проведение соответствующих организационно-технических мероприятий.

Базовые нормы об учреждениях – в один закон

Четвертая проблема также имеет правовой характер. Дело в том, что в настоящее время понятие, основополагающие принципы, порядок и условия организации и деятельности, особенности правого статуса всех типов государственных и муниципальных учреждений определены в различных законодательных актах РФ. К ним относятся ГК РФ, БК РФ, федеральные законы от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и др. Реализация положений этих законодательных актов может вызвать значительные трудности, а также различные трактовки и споры относительно их толкования.

Поэтому в перспективе целесообразно прийти к комплексному регулированию указанных вопросов и установить основополагающие принципы, понятия, порядок и условия организации и деятельности всех типов государственных и муниципальных учреждений в одном законодательном акте РФ.

В таком случае остальные законодательные акты могут содержать отсылочные нормы, а также положения, определяющие особенности правого статуса отдельных типов учреждений. Такая система правового регулирования позволит устранить повторы и противоречия в законодательстве по обозначенным вопросам.

Необходим перечень платных услуг

Наконец, пятая проблема связана с отсутствием законодательного регулирования сферы платных услуг. Закон № 83-ФЗ предоставляет автономным и бюджетным учреждениям возможность оказывать подобные услуги. При этом установлено, что они могут включаться в государственные (муниципальные) задания только в тех случаях, когда законодательными актами РФ предусмотрено оказание данных услуг на платной основе.

В то же время федеральное законодательство, регламентирующее в отдельных отраслях предоставление учреждениями услуг на платной основе, содержит лишь общие указания. Например, о платных услугах говорится в ст. 84 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 19, 41, 45 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», ст. 15 Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». При этом конкретные перечни таких услуг не определены ни одним нормативным правовым актом РФ.

Исключением является, пожалуй, только Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352, которым утвержден Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг.

Поэтому нерешенным остается следующий вопрос. Какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда федеральными законами предусмотрена возможность их оказания за плату, – все возможные услуги, предоставляемые учреждениями на платной основе, либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного (муниципального) задания будет непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами?

Регламентирование данного вопроса важно еще и по такой причине: в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этих условиях государственные и муниципальные учреждения станут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления бесплатных государственных и муниципальных услуг.

Мы полагаем, что следует законодательно определить порядок формирования и утверждения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания. Также целесообразно установить обязанность органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) включаться в государственное и муниципальное задание.

[1] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».